我国经济发展和大气环境该如何协调

　　近年来，伴随我国经济的高速发展，生产生活所产生的环境污染和生态破坏日趋严重，由此产生的环境纠纷也与日增多。分析我国环境纠纷的内部结构、分布特征和发展态势，探讨健全和完善预防和解决环境纠纷的环保政策和法律制度，有利于推进社会和谐发展和生态文明建设。

　　环境纠纷的现状

　　环境纠纷的变化态势

　　《中国环境年鉴》数据显示，从20世纪80年代到90年代中后期，我国的环境纠纷一直保持在每年10万件左右，自1998年以后，环境纠纷呈现上升趋势，短短6年多的时间里增加约4倍。21世纪以来，环境纠纷更是迅猛增加，2003年达到了近53万件，2008年更是突破了70万件。

　　根据原国家环境保护总局每年发布的《全国环境统计公报》，从20世纪80年代中期到1997年期间，中国的环境纠纷一直稳定在每年约10万～12万件，并未随着环境问题的加剧而大幅增加。1996年以后，中国大陆环境纠纷的数量明显上升，近年来上升的幅度越来越大，年均增幅几乎达到了20%。2004年后，环境纠纷增长速度稍有下降(各年环境纠纷的具体情况见表1)。

　　表1 近年全国环境环境纠纷信访情况

　　(数据来源于《全国环境统计公报》)

　　表2 近年全国环境法治进展情况

　　(数据来源于《全国环境统计公报》或最高人民法院公报)

　　环境纠纷的类型分布

　　从环境纠纷发生类型的分布来看，1995年以后，环境噪声污染纠纷一直稳居最高，其次是大气污染纠纷，占35.2%，这两种纠纷占了全部环境纠纷总数的81%。2001年的噪声纠纷也达到40%，大气污染纠纷稍次，占39.3%，这两种污染纠纷也占到了全部污染纠纷总数的79.3%。2008年，噪声纠纷所占的比例有所下降，只占40%，微弱于大气污染造成的环境纠纷(40.7%)，但二者的总和仍超出环境纠纷总量的80%。2005年的环境纠纷类型分布最具代表性。

　　2005年，噪声纠纷所占的比重最大，达到了41%，其次是大气污染纠纷，比重为39%。除了噪声纠纷外，大气污染的投诉也比较多。然而，环境纠纷和环境问题之间虽然有很强的联系，但并无必然的相关性，决不能仅基于不同类型环境纠纷产生的数量多少来推断不同类型环境问题的严重等级。因为，实际上，当前我国最为严重的环境问题是水体重金属污染问题和PM2.5大气污染等环境问题，而非噪声污染问题。

　　环境纠纷的地域分布

　　我国环境纠纷的东西分布很不均衡。例如，在2005年发生的68万多件环境纠纷中，东部的浙江有55254件、江苏63178件、福建28223件;西部的宁夏为5275件、新疆6215件、青海902件，西藏则只有572件。可见，整个沿海地区基本上都是环境纠纷的高发地区。究其原因，一是因为沿海地区均是经济比较发达的地方，开发强度高，客观上对环境的污染影响也大，较容易引起环境纠纷;二是沿海地区生活水平较高，群众环境保护的理念和环境维权的意识也相对较强，当受到和内地同样程度的污染危害以后，往往更能主动地向有关部门投诉，要求解决问题，维护自身权益。

　　环境纠纷的严重危害

　　由于我国环境纠纷的高发性、多样性、复杂性、严重性，现实中经常发生因污染问题而引发大量群众“散步”、示威、游行甚至堵截、围厂、砸厂、群体性上访等危害社会秩序的不和谐现象。另外，上下游水污染和跨界污染的纠纷近年来也日益增多，甚至造成不同地区之间的群众械斗。据统计，各级环境保护部门每年处理的行政处罚案件年均几乎达到10万起;2003年全国法院受理一审涉及环境诉讼案件为25511件，其中涉及刑事审判案件为5563件，涉案人员9673人;环境民事案件1543件，诉讼标的额达6000余万元;环境行政审判案件17405件，支付赔偿金255万余元;2003年至2008年间，全国各级法院审结涉及资源、环境案件177792件，其中：环境刑事案件45340件，占同期审结刑事案件总数的1.09%;环境民事案件12278件，占同期审结民事案件总数的0.04%;环境行政案件120174件，占同期审结行政案件总数的20.69%。可见，因环境污染和生态破坏所造成的环境纠纷已成为影响我国社会稳定和占据司法资源的重要因素。

　　应对环境纠纷的策略

　　改进和强化环境法治，预防和减少环境纠纷的产生

　　“上医治未病之病，中医治将病之病，下医治已病之病。”对于环境纠纷，上上之策是完善和强化环境法治，从源头上预防和减少环境纠纷的现实发生。

　　一是健全和完善环境立法，加强对环境权益的法律保护，预防和减少环境纠纷的产生。(1)确认环境权益，公平配置环境资源。环境要素通常具有多种功能，但不同功能之间往往存在一定的矛盾和冲突，这就要求立法者将多种环境功能予以公平和合理分配。当前，环境的供给功能(如提供林木)早已在立法上得到了确认和保护(如林权)，但环境的调节功能(如调节气候、涵养水源等)、支持功能(指生态系统生产和支撑其它服务功能的基础功能，如初级生产等)和文化功能(如景观审美等功能)却尚未得到立法的高度重视和有力保护，这就使得这些环境功能所承载的利益因不能得到法律的有效保护而酿发环境纠纷。为此，亟需在立法上通过确认环境益，制定相关立法(如制定统一的《生态保育法》，专门的《湿地保护条例》等)，加强对这些环境功能的保护。(2)准确界定利益边界，减少因利益边界模糊所引致的环境纠纷。即明晰法律主体的权利、权力、义务边界，增强立法的可操作性，从而预防和减少无谓的环境纠纷。(3)调整产业和能源结构，优化土地利用空间布局，转变经济增长方式，发展绿色经济和循环经济，从宏观战略上改进和加强环境保护工作，减少环境纠纷的产生。(4)健全和完善有关制度，为环境权益的实现提供有力保障，减少环境纠纷的发生。当前，亟需制定《土壤污染防治法》，修订《大气污染防治法》，出台《循环经济促进法》的配套规定;及时制定和完善有关环境标准和名录;建立战略环境影响评价制度，完善清洁生产审核制度，从而预防和减少因环境权益保护不力所导致的环境纠纷。(5)改进环境权益救济和责任制裁制度，从而预防和减少因环境权益救济不足和对违法者惩治不力所导致的环境纠纷。目前，亟需建立和完善生态补偿制度、环境损害赔偿制度(特别是必须重视环境事故应急处理中的损害赔偿问题)等救济性制度;务须健全和完善环境法律责任制度，加强对环境违法者的惩治力度，增大其违法成本，杜绝“违法成本低、守法成本高”不良现象的发生。

　　二是加强环境法治宣传和教育，建立企业环境监督员制度，提高环境守法水平，预防和减少环境侵权和环境纠纷的发生。当前，工作的重点是解放思想，及时建立企业环境监督员制度，通过实现和加强生产经营者的自我环境管理，提高环境守法水平。

　　三是改进和强化环境监管，预防和减少环境纠纷的产生。近年来，由于体制机制等多方面的原因，我国环境监督管理中规划不当和执法不严的现象相当严重，以致引发了大量环境纠纷。为此，亟需进行环境监管的改革创新：(1)改进环境监管体制，尝试进行省以下的垂直管理体制改革，设立乡镇环境监督管理的派出机构，加强基层环境监管工作。(2)重点加强对妨碍可持续发展和危害群众健康的突出环境问题(如重金属污染)的监管。(3)积极进行环境监管的机制创新，特别是加强和完善公众参与(如设立公众环境监督员)、市场诱导等新型机制，监督和敦促生产经营企业遵守环境法律法规，减少环境侵权行为的发生。(4)加强环境监管的能力建设。

　　四是推进环境司法，减少环境纠纷的产生和恶化。当前，工作的重点是设立环境公益诉讼制度，通过预防性环境公益诉讼(禁令制度)，杜绝和减少实害性环境纠纷(指有现实人身伤害和财产损失的环境纠纷)的产生和恶化。

　　健全完善和灵活采用多元机制，有效解决环境纠纷

　　通过完善和强化环境法治，确实可以部分预防和减少环境纠纷的产生，但毕竟功能有限，现实中仍有大量环境纠纷需要解决。为此，我们务必特别加强如下两方面的工作：

　　一是构建和完善多元化环境纠纷解决机制。我国的环境纠纷量大面广，情况复杂，且群体性环境纠纷突出，往往不是一种或两种纠纷解决机制所能胜任，必须在借鉴国外先进经验的基础上，构建适合我国的多元化环境纠纷解决机制，并不断完善和改进：(1)健全和完善有关环境纠纷解决和环境维权的立法，如制定《环境损害赔偿法》和《环境纠纷行政处理办法》等立法，增加环境公益诉讼的基本条款，出台《环境诉讼证据规则》等司法解释，等等;(2)设立专门处理环境纠纷的行政机构;(3)因地制宜地推广环保法庭;(4)建立认定环境致害原因和损失大小的鉴定和评估机构;(5)其他措施，如科加环境监测单位的强制性监测义务、加强对律师和法官的环境法律实务培训，等等。

　　二是科学选择和综合运用环境纠纷解决机制。如何科学选择适合的环境纠纷解决机制，通常可考虑如下几方面的因素：(1)各环境纠纷解决机制本身的优劣势。譬如，环境诉讼一方面具有正规性、权威性、强制执行性等优点，另一方面也具有费用大、成本高、程序僵化低效漫长、专业性强、易伤害感情等明显不足。因此，一般不宜选用诉讼来解决小微环境纠纷。(2)具体环境纠纷的实际情况，如规模大小、复杂程度、纠纷双方的实力对比等。譬如，群体性环境纠纷采用行政调处和集团诉讼往往更能得到有效解决，而协商和调解则一般很难有效发挥作用。(3)成本效益。(4)其他因素，如文化传统和社会心理等。需特别提醒的是，在我国行政主导色彩浓郁的现实国情下，对于某些环境纠纷，当采用民事性质的环境纠纷解决机制陷入僵局之时，受害人不妨另辟蹊径，改用环境行政复议或行政诉讼等具有行政性质的解决机制，状告违法或不当行政的环保机关，问题很可能“柳暗花明”，“迎刃而解”。当然，对于比较复杂的环境纠纷，采用单一的纠纷解决机制往往难以有效解决，此时，当事人不妨综合运用多种纠纷解决机制，打出“组合拳”和“连环腿”。譬如，对于因违法环境行为所导致的复杂环境纠纷，综合运用环境行政复议、环境行政诉讼和环境民事诉讼，往往能获得“事半功倍”的效果。